En l’affaire Rolim Comercial, S.A. c. Portugal,
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième
section), siégeant en une Chambre composée de :
G. Raimondi, président,
Peer Lorenzen,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Nebojša Vučinić,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Helen Keller, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 26
mars 2013,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette
date :
PROCÉDURE
. A l’origine de
l’affaire se trouve une requête (no 16153/09) dirigée contre la
République portugaise et dont une société anonyme de droit portugais, Rolim
Comercial, S.A. (« la requérante »), a saisi la Cour le 23 mars
2009 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme
et des libertés fondamentales (« la Convention »).
. La requérante
est représentée par Me J. Brito Camacho, avocat à Lisbonne. Le
gouvernement portugais (« le Gouvernement ») est représenté par son
agent, Mme M.F. Carvalho, Procureur général adjoint.
. La requérante
allègue avoir été privée de sa propriété sans indemnisation.
. Le 9 juillet 2010, la requête a été communiquée au
Gouvernement. Comme le permet l’article 29 § 1 de la Convention, il a en outre
été décidé que la
chambre se prononcerait en même temps sur la recevabilité et le fond.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
. La requérante
est une société anonyme de droit portugais ayant son siège à Cascais
(Portugal).
A. La genèse de l’affaire
. Le 6 octobre
1976, la requérante acheta, dans le cadre d’une vente judiciaire, un terrain de
11 780 m² sis à Oeiras, qu’elle inscrivit au registre foncier le 23
novembre 1978.
. En juin 1991,
la mairie d’Oeiras fit construire sur une partie de ce terrain un viaduc
routier, une voie d’accès et un passage piéton. Ces constructions occupaient
une parcelle de 6 639 m² du terrain de la requérante ainsi qu’un terrain
voisin, propriété de la mairie.
. Ayant appris
que son terrain venait d’être classé en zone urbaine par le plan d’urbanisme (plano
director municipal) d’Oeiras, le 26 avril 1994, la requérante adressa une
lettre à la mairie d’Oeiras, demandant des renseignements sur les possibilités
de construction qu’offrait son terrain. Elle n’obtint cependant aucune réponse.
Elle prit alors connaissance que des travaux avaient été effectués par la
mairie d’Oeiras sur le terrain.
. La requérante
allègue avoir entrepris, entre 1994 et 1998, des démarches en vue d’un
règlement amiable de l’affaire auprès de la mairie, sans succès, la mairie
soutenant être la propriétaire du terrain en question.
B. La procédure devant les juridictions
administratives
. Le 10 juillet
1998, la requérante saisit le tribunal administratif de Lisbonne d’une action
visant la reconnaissance de ses droits contre la mairie d’Oeiras. Elle allégua
que, sans qu’elle en ait eu connaissance, cette dernière avait, notamment,
érigé un viaduc routier sur son terrain alors qu’aucune procédure d’expropriation
n’avait été entamée. La requérante réclama la reconnaissance de son droit de
propriété sur ledit terrain et demanda au tribunal d’ordonner à la mairie d’Oeiras
de détruire le viaduc routier.
. Le 2 décembre
1998, la mairie contesta le droit de propriété de la requérante sur la partie
du terrain en cause.
. Le 20
septembre 1999, elle présenta ses conclusions, excipant de l’incompétence ratione
materiae du tribunal.
. Par un
jugement du 12 mai 2000, le tribunal administratif de Lisbonne fit droit à l’exception
soulevée, s’estimant incompétent ratione materiae. A l’appui de sa
décision, il releva ce qui suit :
« (...)
Dans le cas d’espèce, (...) la demanderesse
demande aussi, du moins de façon implicite, que soit reconnu son droit de
propriété sur la partie du terrain où la mairie d’Oeiras a entrepris la
construction d’un viaduc.
(...) contrairement à ce qu’allègue la
demanderesse, le droit de propriété de la requérante n’est pas incontesté.
(...) Il n’est pas établi qu’elle est
propriétaire de la partie du terrain où a été construit le viaduc à l’initiative
de la mairie défenderesse. C’est précisément ce qui se discute ici : si
cette partie de terrain fait partie ou non de la propriété de la demanderesse.
(...) la demande de reconnaissance de son droit à
obtenir la démolition du viaduc aux frais de la défenderesse n’est pas (...)
substantiellement distincte de la demande visant la reconnaissance du droit de
propriété.
(...)
La compétence des tribunaux administratifs et
fiscaux se limite au champ des relations juridiques administratives et
fiscales, tel qu’il est indiqué à l’article 3 du statut des tribunaux
administratifs et fiscaux.
En accord avec ce principe, l’article 4 § 1 f) du
statut des tribunaux administratifs et fiscaux stipule que toutes les questions
de droit privé sont exclues de cette juridiction, même si l’une des parties est
une personne de droit public.
La question qui se pose est donc de savoir si
nous sommes en l’espèce devant une relation juridique privée ou devant une
relation juridique administrative.
Or, la situation exposée par la demanderesse ne
se distingue pas d’une relation entre personnes de droit privé, même si elle
implique ici une personne de droit public : l’une invoque le droit de
propriété sur un immeuble déterminé et l’autre, supposément, en violation de ce
droit, entreprend une construction que, la première, en invoquant son droit de
propriété, veut voir démolie.
En réalité, l’autorité demandée n’a pas pratiqué
un acte d’autorité publique, comme ce serait le cas s’il elle avait procédé à l’expropriation
du terrain.
Elle s’est limitée, en ce qui concerne la partie
du terrain litigieux, à construire sur celui-ci, en partant du principe qu’il
lui appartenait.
L’exception d’incompétence matérielle est donc
recevable.
(...) »
. La requérante
ne fit pas appel de cette décision.
C. La procédure devant les juridictions
civiles
. Le 7 février
2003, la requérante introduisit devant le tribunal d’Oeiras une action civile
contre la mairie d’Oeiras. Elle demanda la reconnaissance de son droit de
propriété sur le terrain en cause, la restitution du terrain dans l’état où il
se trouvait avant les travaux et une indemnisation pour les préjudices subis en
raison de l’invasion et l’occupation de son terrain. Elle allégua également n’avoir
pu vendre ledit terrain en 1994 en raison de cette occupation et, avoir, en
conséquence, perdu un profit dont le montant actuel resterait à déterminer lors
d’une procédure ultérieure d’exécution.
. La mairie d’Oeiras
présenta son mémoire en défense. Elle allégua être propriétaire du terrain
litigieux en vertu d’une donation par acte notarié du 26 août 1975. Elle fit
également valoir qu’elle occupait celui-ci de façon pacifique et en toute bonne
foi en relevant que la requérante n’avait jamais agi comme propriétaire pendant
vingt ans et qu’elle n’avait, en l’occurrence, pris connaissance des travaux qu’en
1994.
. Par un
jugement du 29 juin 2006, le tribunal d’Oeiras fit partiellement droit à la
demande de la requérante. Il reconnut son droit de propriété sur le terrain de
11 780 m² situé à Oeiras, ordonnant à la mairie d’Oeiras de rendre une
parcelle correspondant à 6 639 m² dans l’état où elle se trouvait avant
les travaux. Le tribunal condamna également la mairie à verser à la requérante
une indemnisation correspondant à la valeur de ce terrain, mise à jour de 1994
à 2002, pour réparer les préjudices subis, renvoyant la fixation de l’indemnisation
à une procédure ultérieure d’exécution.
. La mairie d’Oeiras
interjeta appel du jugement devant la cour d’appel de Lisbonne. Contestant l’appréciation
des preuves faite par le tribunal d’Oeiras, elle réitéra être propriétaire et
en possession du terrain sur lequel avait été construit le viaduc routier
depuis 1975. Elle fit également valoir que la
requérante n’avait jamais manifesté d’opposition à cet égard, même après le
lancement des travaux en 1986. Elle en déduisit que les conditions de la
prescription acquisitive étaient remplies.
. Par un arrêt
du 24 janvier 2008, la cour d’appel rejeta le recours et confirma le jugement
attaqué en toutes ces dispositions. Elle considéra que les faits avaient été
correctement établis en tenant compte des moyens de preuves qui avaient été
présentés par les parties. Elle releva ainsi que le terrain donné à la mairie d’Oeiras
en 1975 était distinct de celui que la requérante avait acquis en 1976 et que
le viaduc litigieux avait été construit sur une partie du terrain de la
requérante, occupant 6 639 m² de celui-ci. La cour d’appel rejeta
également l’argument portant sur l’acquisition prescriptive du terrain sur
lequel avait été construit le viaduc.
. La mairie d’Oeiras
se pourvut en cassation devant la Cour suprême. Elle réitéra qu’elle occupait
de façon continue le terrain litigieux depuis 1975 sans que la requérante n’ait
manifesté la moindre opposition à cet égard, ni même après la construction en
1986 du viaduc, les conditions de la prescription acquisitive étant donc
remplies.
. Par un arrêt
du 24 juin 2008, la Cour suprême annula les décisions des instances a quo
et rejeta les demandes de la requérante, sans pour autant faire droit aux moyens
de la mairie. La haute juridiction considéra d’abord qu’il y avait eu en l’espèce
une expropriation de fait et que la partie du terrain de la requérante en cause
appartenait dorénavant au domaine public. Elle estima que, si un tel acte
ouvrait un droit à une indemnisation dans le chef de la requérante, il n’était
toutefois plus possible de restituer le terrain en l’état initial à la
requérante car la privation de propriété en cause poursuivait un objectif
social. En l’occurrence, la Cour suprême s’exprima ainsi :
« (...) devant une situation de fait
accompli comme celle du cas d’espèce, où le terrain a été intégré dans le
domaine public (...) nous ne voyons pas comment il serait possible de le
soustraire de celui-ci par la voie d’une action en revendication de propriété.
Aussi, la solution à l’affaire doit passer par la
reconnaissance de cette réalité, ce qui veut dire qu’il faut avoir recours à la
responsabilité civile pour acte illicites, en tirant de là toutes les
conséquences.
(...)
Il est établi que la requérante a été privée
définitivement d’une partie de sa propriété en raison d’un acte de l’administration
de la mairie d’Oeiras.
Si nous acceptons la conversion de l’acte de la
municipalité en un simple acte d’expropriation, bien qu’à la marge des propres
règles, nous devons aussi admettre, sous peine de grave injustice et de
consécration de la confiscation, que la demanderesse a droit à une
indemnisation.
Celle-ci, toutefois, devra reposer sur les
hypothèses qui déterminent l’expropriation (Cf. Article 23 du code des
expropriations) et non, comme en l’espèce, partant du principe que la partie du
terrain occupée doit revenir à la demanderesse et que les préjudices subis
dérivent à peine de « l’occupation illégitime ».
Une juste indemnisation ne pourra être obtenue en
suivant le mode proposé de simple calcul basé sur une occupation injustifiée
mais, en revanche, sur la base de la perte définitive du bien et en tenant
compte des critères prévus aux articles 23 et suivants du code des
expropriations.
(...) »
. Le 10 juillet
2008, la requérante déposa une demande en éclaircissement de l’arrêt de la Cour
suprême concernant la légalité de l’acquisition, par la mairie, du droit de
propriété sur le terrain en cause et la nature du dédommagement auquel elle
aurait droit.
. Par un arrêt
du 23 septembre 2008, porté à la connaissance de la requérante le 29 septembre
2008, la Cour suprême précisa avoir considéré que la mairie avait pris
possession du terrain litigieux suite à une situation de fait et non en vertu d’une
disposition légale. S’agissant du droit à l’indemnisation de la requérante, la
Cour suprême s’exprima ainsi :
« Concernant les conditions de
dédommagement, on peut dire que l’indemnisation qui était réclamée en l’espèce
partait du principe que le terrain litigieux serait restitué à la requérante.
Ceci ne pouvant avoir lieu, la requérante devra donc, si elle considère avoir
droit à une autre forme de dédommagement (effective ou complémentaire) que
celle fixée conformément au code des expropriations, chercher à exercer ses
droits éventuels. »
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
A. La compétence des tribunaux
administratifs et fiscaux
. Au moment de
l’introduction de l’action administrative, le statut des tribunaux
administratifs et fiscaux était régi par le décret-loi no 129/84 du
27 avril 1984, lequel en ses parties pertinentes disposait :
Article
3
Fonction
juridictionnelle
« Il appartient aux tribunaux administratifs
et fiscaux, dans l’administration de la justice, d’assurer la défense des
droits et intérêts légalement protégés, de réprimer la violation de la légalité
et de trancher les conflits d’intérêts publics et privés dans le cadre des
relations juridiques administratives et fiscales. »
Article
4
Limites
de la juridiction
« 1. Sont exclus de la
juridiction administrative et fiscale, les recours et actions ayant pour
objet :
(...)
f) Des questions relevant du droit
privé, même si l’une des parties est une personne de droit public ;
(...). »
. Le décret-loi
no 129/84 du 27 avril 1984 a été abrogé par la loi no 13/2002
du 19 février 2002, laquelle a approuvé le nouveau statut des tribunaux
administratifs et fiscaux. Cette loi est entrée en vigueur le 19 février
2003. Elle a été amendée par la loi no 4-A/2003 du 19 février 2003,
la loi no 107-D/2003 du 31 décembre 2003 et la loi no
52/2008 du 28 août 2008.
. L’article 4
de la loi no 13/2002 du 19 février 2002 dispose :
« 1. Il appartient aux tribunaux de la
juridiction administrative et fiscale d’apprécier les litiges ayant pour
objet :
(...)
g) Des questions engageant,
conformément à la loi, la responsabilité civile extracontractuelle des
personnes morales de droit public, ce qui inclut celle découlant de l’exercice
de la fonction juridictionnelle et de la fonction législative ;
(...). »
B. La responsabilité civile
extracontractuelle de l’Etat
. La
responsabilité civile extracontractuelle de l’Etat a été successivement régie
par le décret-loi no 48051 du 21 novembre 1967 et, depuis le 1er
février 2008, par la loi no 67/2007 du 31 décembre 2007.
. Tant ce
dernier décret que l’antérieur disposaient qu’étaient réputés illicites les
actes juridiques enfreignant les normes légales et réglementaires ou les
principes généraux généralement applicables.
. Les
dispositions pertinentes de la loi no 67/2007 se lisent ainsi :
Article 1
Champ d’application
« 1. La responsabilité civile
extracontractuelle de l’Etat et des autres personnes morales de droit public
pour dommages découlant de l’exercice de la fonction législative, juridictionnelle
et administrative est régie par les dispositions de la présente loi, à l’exception
de ce qui est prévu dans une loi spéciale.
2. Aux fins des dispositions du
paragraphe précédent, l’exercice de la fonction administrative correspond aux
actions et omissions adoptées dans l’exercice de prérogatives de pouvoir public
ou réglées par des dispositions ou principes de droit administratif.
(...) »
Article 3
Obligation d’indemniser
« 1. Conformément aux
dispositions de la présente loi, l’obligation de réparer un dommage détermine
la reconstitution de la situation qui existerait si l’évènement qui oblige à la
réparation ne s’était pas produit.
2. L’indemnisation est fixée en argent
lorsque la reconstitution naturelle n’est pas possible, ne répare pas
intégralement les dommages ou serait excessivement onéreuse.
3. La responsabilité prévue dans la
présente loi comprend les dommages patrimoniaux et non patrimoniaux, les
dommages déjà produits et les dommages futurs, conformément aux prévisions
générales du droit. »
Article 5
Prescription
« Le droit à l’indemnisation pour
responsabilité civile extracontractuelle de l’Etat, des autres personnes
morales de droit public et des titulaires des organes respectifs,
fonctionnaires et agents et le droit de retour prescrivent conformément à l’article
498 du code civil. Les dispositions du même code en matière de suspension
et interruption de la prescription leur sont applicables. »
Article 7
Responsabilité exclusive de l’Etat et des autres personnes morales de droit
public
« 1. L’Etat et les autres
personnes morales de droit public sont exclusivement responsables des dommages
qui découlent d’actions ou d’omissions illicites, commises en raison d’une
faute légère, par les titulaires de ses organes, fonctionnaires ou agents dans
l’exercice de la fonction administrative et à cause de cet exercice.
(...)
3. L’Etat et les autres personnes
morales de droit public sont également responsables lorsque les dommages ne
sont pas le résultat du comportement concret d’un titulaire d’un organe,
fonctionnaire ou agent déterminé, ou lorsqu’il n’est pas possible de prouver
qui a été l’auteur de l’action ou l’omission, mais doivent être attribués au
fonctionnement anormal d’un service.
4. Un service fonctionne de façon
anormale lorsque, en tenant compte des circonstances et des schémas de
résultats moyens, il serait raisonnable d’exiger du service une forme d’action
pouvant éviter les dommages produits. »
Article 9
Illicéité
« 1. Toute action ou omission des
titulaires d’organes, fonctionnaires ou agents qui violent les dispositions ou
principes constitutionnels, légaux ou réglementaires ou qui enfreignent les
règles d’ordre technique ou les devoirs objectifs de précaution et dont il
découle une atteinte des droits ou intérêts légalement protégés, est considérée
illicite.
2. Il y a également illicéité quand l’atteinte
aux droits ou intérêts légalement protégés découle du fonctionnement anormal du
service, conformément à l’article 7 § 3. »
C. Le code des expropriations
. Les articles
23 et 24 du code des expropriations portent sur le droit à l’indemnisation
suite à une expropriation pour cause d’utilité publique. Ces dispositions ont
subi plusieurs modifications tout au long de la période en cause en l’espèce.
Dans leur version en vigueur actuellement (ainsi qu’au moment du prononcé de l’arrêt
de la Cour suprême du 24 juin 2008), elles se lisent ainsi :
Article 23
Juste indemnisation
« 1. La juste indemnisation ne vise pas à
compenser le bénéfice de l’entité expropriante mais à rembourser le dommage
découlant de l’expropriation, lequel correspond à la valeur réelle et courante
du bien, selon son affectation effective et possible dans un usage économique
normal, à la date de publication de la déclaration d’utilité publique, compte
tenu des conditions de fait existant à cette dernière date.
2. Dans la détermination de la valeur du bien, l’on
ne saurait prendre en considération la plus value résultant :
a) de la déclaration d’utilité publique de l’expropriation
elle-même ;
b) des travaux ou des travaux publics achevés il
y a moins de cinq ans, si les charges entraînées par la plus value n’ont pas
été liquidées et uniquement dans cette mesure ;
c) des impenses voluptuaires ou utiles
ultérieures à la notification mentionnée au paragraphe 5 de l’article 10
[intention d’exproprier] ;
d) des informations de viabilité, des permis ou
autorisations administratives demandées après la notification mentionnée au
paragraphe 5 de l’article 10 [intention d’exproprier].
3. L’on ne saurait prendre en considération, dans
la détermination de la juste indemnisation, aucun élément, circonstance ou
situation créée dans le but d’augmenter le montant de la compensation.
(...) »
Article 24
Calcul du montant de l’indemnisation
« 1. Le montant de l’indemnisation se
calcule par référence à la date de la déclaration d’utilité publique ; il
est mis à jour à la date de la décision finale de la procédure d’expropriation
selon l’indice des prix à la consommation hors habitation.
(...) »
D. Autres dispositions pertinentes
. Les
dispositions pertinentes du code civil se lisent ainsi :
Article
498
Prescription
« 1. Le droit à l’indemnisation
prescrit dans un délai de trois ans à compter de la date à laquelle la personne
lésée a eu connaissance du droit qui lui revient, même si elle ignore le
responsable et l’étendue des dommages, sous réserve de la prescription
ordinaire si le délai respectif à compter du fait dommageable a déjà découlé.
(...)
4. La prescription du droit à l’indemnisation
n’emporte pas la prescription de l’action en revendication ni de l’action en
restitution pour enrichissement sans cause, si l’une d’elles a lieu. »
Article
563
Principe général
« Quiconque est contraint de réparer un
dommage doit reconstituer la situation qui existerait si l’évènement qui oblige
à la réparation ne s’était pas produit. »
Article
566
Indemnisation en argent
« 1. L’indemnisation est fixée en
argent si la reconstitution naturelle n’est pas possible, ne répare pas intégralement
les dommages ou est excessivement onéreuse pour le débiteur.
2. Sous réserve d’autres dispositions,
l’indemnisation en argent est le résultat de la différence entre la situation
patrimoniale de la personne lésée, à la date la plus récente pouvant être
considérée par le tribunal, et celle qu’elle aurait à cette date si les
dommages n’existaient pas.
3. Si le tribunal n’est pas en mesure
de vérifier le montant exact des dommages, il jugera équitablement dans les
limites qu’il tient pour établies. »
. L’article 62
de la Constitution portugaise se lit ainsi :
« 1. Toute personne dispose du
droit de propriété et à sa transmission entre vifs ou à cause de mort, dans les
conditions prévues par la loi.
2. Les actes ayant pour objet la
réquisition ou l’expropriation pour cause d’utilité publique sont légalement
fondés et entraînent le versement d’une juste indemnité. »
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE
1 DU PROTOCOLE No 1
. La requérante
allègue avoir été victime d’une privation de propriété contraire à l’article 1
du Protocole no 1, ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit
au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes
généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils
jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt
général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des
amendes. »
. Le
Gouvernement s’oppose à cette thèse.
A. Sur la recevabilité
1. Les arguments des parties
a. Le Gouvernement
. Le
Gouvernement soulève une exception tirée du non-épuisement des voies de recours
internes basée sur deux volets.
. D’une part, il
fait valoir que la requérante aurait pu déposer un recours devant le Tribunal
constitutionnel, en alléguant que la reconnaissance par la Cour suprême d’une expropriation
de fait sans attribution d’une indemnisation est contraire à l’article
62 § 2 de la Constitution.
. D’autre part,
il considère qu’elle aurait pu engager, à la suite des arrêts du 24 juin et du 23 septembre 2008 de la Cour
suprême, une action en responsabilité civile extracontractuelle contre l’Etat
devant les juridictions administratives. Le Gouvernement affirme que le fait
que les juridictions administratives aient décliné leur compétence lors de la
procédure introduite par la requérante le 10 juillet 1998 ne tire pas à
conséquence, cette dernière n’ayant pas demandé à l’époque des dommages et
intérêts. A l’appui, il invoque un arrêt de la Cour suprême du 11 octobre 2005
ayant reconnu :
« (...) [la nouvelle loi sur le statut des
tribunaux administratifs et fiscaux- loi no 13/02 du 19
février 2002- ne laisse aucun doute sur l’objectif prétendu par le législateur
(...).
(...) Tous les litiges émergents de l’action de l’administration
publique engageant la responsabilité extracontractuelle de personnes morales de
droit public relèvent donc de la compétence des tribunaux
administratifs. »
. Pour le
Gouvernement, les tribunaux administratifs se sont déclarés incompétents à l’issue
de la première procédure en raison du type de demande formulée par la
requérante, à savoir, la reconnaissance de son droit de propriété et la
démolition des travaux entrepris par la mairie. Il souligne que la question qui
se pose, aujourd’hui, concerne la fixation d’une indemnisation à qui de droit.
. Le
Gouvernement estime qu’une nouvelle demande de la requérante devant les
juridictions administratives ne se heurterait en principe pas à la
prescription ; à supposer même cependant que ce serait le cas, la
requérante ne pourrait s’en prendre qu’à elle-même dans la mesure où elle
aurait dû déjà avoir introduit une telle demande.
b. La requérante
. La requérante
conteste ces arguments.
. Elle affirme
n’avoir pris connaissance des constructions litigieuses qu’en 1994, ayant tenté
une résolution amiable de l’affaire auprès de la mairie d’Oeiras jusqu’à l’introduction
de la première procédure en juillet 1998.
. Elle
considère qu’il serait exagéré de lui demander de saisir, à nouveau, les
tribunaux étant donné qu’elle a déjà introduit deux procédures au niveau
interne.
. Elle soutient
que le recours devant le Tribunal constitutionnel n’était pas viable dans la
mesure où elle n’avait pas soulevé d’inconstitutionnalité normative au cours de
la procédure civile, la question de l’expropriation de fait n’ayant, en l’occurrence,
surgi que dans la décision de la Cour suprême.
. S’agissant de
l’action en responsabilité civile extracontractuelle, la requérante indique que
les juridictions administratives se sont déjà déclarées incompétentes en raison
de la matière. En outre, elle estime qu’elle se heurterait
à la prescription de son droit à l’indemnisation conformément à l’article 498
du code civil.
. Pour finir,
la requérante souligne que la Cour suprême aurait dû, conformément à l’article
566 du code civil, statuer concernant l’indemnisation à octroyer dans la mesure
où elle a reconnu qu’il n’était plus possible de lui rendre le terrain
litigieux. Elle estime que la Cour suprême aurait pu renvoyer l’affaire aux
tribunaux inférieurs, à cette fin, si elle ne s’estimait pas en mesure de le
faire.
2. L’appréciation de la Cour
. Le
Gouvernement estime que la requérante aurait pu contester les arrêts du 24 juin et du 23 septembre 2008 de la Cour
suprême au moyen d’un recours en inconstitutionnalité devant le Tribunal
constitutionnel, en alléguant que la reconnaissance d’une expropriation de fait
sans attribution d’une indemnisation était contraire à l’article
62 § 2 de la Constitution. La Cour
observe, néanmoins, qu’il est établi que le recours constitutionnel au Portugal
ne peut concerner qu’une disposition « normative » et non pas une décision
judiciaire (Colaço Mestre et SIC - Sociedade Independente
de Comunicação, S.A. c. Portugal (déc.), nos 11182/03 et 11319/03, 18 octobre 2005). Par conséquent, il n’était
donc pas de nature à porter remède au grief soulevé par la requérante devant la
Cour. Le premier volet de l’exception du Gouvernement se révèle donc sans
fondement.
Le
Gouvernement fait ensuite valoir que rien n’empêche la requérante de saisir à
nouveau les tribunaux administratifs, en introduisant une action en
responsabilité civile extracontractuelle contre l’Etat en vue d’obtenir une indemnisation
pour expropriation illégale de son terrain, comme l’a entendu la Cour suprême. La
Cour estime que le deuxième volet de l’exception tirée du non-épuisement des
voies de recours internes soulevée par le Gouvernement est étroitement lié à la
substance du grief fondé sur l’article 1 du Protocole no 1, de sorte qu’il y a lieu de la joindre au fond
(voir, mutatis mutandis, De Sciscio c. Italie, no 176/04, § 53, 20 avril 2006 et Burghelea c. Roumanie, no 26985/03,
§ 31, 27 janvier 2009).
. La Cour
constate, en outre, que la requête n’est pas
manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 (a) de la Convention. La
Cour relève par ailleurs qu’elle ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
Il convient donc de la déclarer recevable.
B. Sur le fond
. La requérante
se plaint d’avoir perdu la disponibilité totale de son terrain sans ordre d’expropriation
ni indemnisation, si bien qu’en substance il y aurait eu une expropriation de
fait, laquelle va à l’encontre des principes stipulés par l’article 1 du protocole no 1 à la Convention.
. Le
Gouvernement estime qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole no
1 à la Convention dans la mesure où la requérante a droit à une indemnisation
en raison de l’expropriation de fait de son terrain, laquelle elle doit réclamer,
devant les juridictions administratives, tel qu’indiqué par les arrêts de la
Cour suprême du 24 juin et du 23 septembre 2008.
. La Cour
rappelle que, selon sa jurisprudence, l’article 1 du Protocole no 1,
qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes
distinctes (voir, notamment, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février
1986, § 37, série A no 98) : la première, qui s’exprime dans la
première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le
principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde
phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines
conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle
reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage
des biens conformément à l’intérêt général. Les deuxième et troisième normes,
qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété,
doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (Bruncrona
c. Finlande, no 41673/98, §§ 65-69, 16 novembre 2004, Broniowski
c. Pologne [GC], no 31443/96, § 134, CEDH 2004-V et Depalle c. France [GC], no
34044/02, § 77, CEDH 2010).
1) Sur l’existence d’une ingérence
. La Cour
rappelle que pour déterminer s’il y a eu privation de biens au sens de la deuxième
« norme », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou
expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser
les réalités de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des
droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si ladite situation équivalait à une expropriation
de fait (Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95,
§ 76, CEDH 1999-VII ; Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982,
§§ 63 et 69-74, série A no 52).
. En l’espèce, la
Cour note que les parties s’accordent à dire qu’il y a eu « privation de
propriété » en raison de l’existence d’une expropriation de fait. La Cour
relève que la Cour suprême a également reconnu que la mairie d’Oeiras s’est
appropriée le terrain de la requérante pour cause d’utilité publique, sans
toutefois accorder d’indemnité.
. L’existence d’une
ingérence dans le droit au respect des biens de la requérante est donc
incontestable.
2) Sur le respect du principe de
légalité
. Pour être
compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, une telle ingérence
doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions
prévues par la loi et les principes généraux de droit international » :
elle doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt
général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits
fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth c. Suède, précité, §
69), étant entendu que la nécessité d’examiner la question du juste équilibre
ne peut se faire sentir que « lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence
litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no
31107/96, § 58, CEDH 1999-II et Beyeler c. Italie [GC], no
33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
. La
prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société
démocratique, étant inhérente à l’ensemble de la Convention (Iatridis,
précité, § 58), l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et
surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au
respect des biens soit légale.
. En l’espèce, la
Cour constate que la mairie d’Oeiras s’est appropriée le terrain de la
requérante au mépris des règles régissant l’expropriation formelle et sans lui
verser d’indemnité à ce titre.
. La Cour
relève que la requérante a engagé deux procédures au
niveau interne, l’une, devant les juridictions administratives et l’autre,
devant les tribunaux judiciaires, toutes deux visant la reconnaissance de son
droit de propriété sur le terrain litigieux, la restitution de celui-ci dégagé
de toute construction et l’octroi de dommages et intérêts pour les préjudices
subis en raison de cette occupation illégale.
. Elle observe
que le recours devant le tribunal administratif de Lisbonne a été déclaré
irrecevable pour incompétence ratione materiae du tribunal au motif que
l’affaire concernait un litige privé, à savoir un droit de propriété, en
application de l’article 4 § 1 f) décret-loi no
129/84 du 27 avril 1984 portant sur le statut des
tribunaux administratifs et fiscaux.
. S’agissant de
la procédure devant le tribunal d’Oeiras, la Cour note que, dans ses arrêts du
24 juin et du 23 septembre 2008, la Cour suprême a reconnu que l’administration
avait occupé le terrain de la requérante sans qu’une procédure d’expropriation
n’ait été mise en œuvre dans les conditions prévues par la loi, estimant que
cette dernière avait droit à une indemnisation en raison de l’expropriation de
fait du terrain litigieux. En effet, la Cour suprême a jugé qu’il n’était plus possible de restituer le terrain à la requérante dans son état initial car la privation de
propriété en cause poursuivait un objectif social (voir ci-dessus paragraphe
21).
. La Cour en
déduit que, par ses arrêts du 24 juin et du 23 septembre
2008, la Cour suprême a entériné l’existence d’une expropriation
de fait, sans toutefois attribuer une indemnisation, infirmant ainsi les
jugements qui avaient été prononcés par les juridictions inférieures (voir
ci-dessus paragraphes 17 et 19). En l’occurrence, la Cour Suprême invita la requérante à saisir les juridictions administratives d’une
action en responsabilité civile extracontractuelle contre l’Etat pour actes
illicites.
. Dans l’affaire
Sarıca et Dilaver c. Turquie (no 11765/05, §§ 43-44, 27 mai 2010),
la Cour a considéré que le constat d’une expropriation de
fait suivi, à la différence toutefois du cas d’espèce, de l’octroi d’une
indemnisation par les juridictions nationales, avait entériné juridiquement une
situation irrégulière volontairement créée par l’administration et permis à
celle-ci de tirer bénéfice de son comportement illégal. Elle a estimé que cette pratique obligeait les justiciables à entamer
une action en indemnisation et, de ce fait, engager des frais de procédure pour
faire valoir leurs droits, alors qu’en matière d’expropriation formelle, la
procédure est déclenchée par l’administration expropriante, qui doit en
principe supporter les frais de justice à défaut de règlement amiable. La Cour a jugé que ce procédé exposait les
justiciables au risque d’un résultat imprévisible et arbitraire et qu’il n’était
pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et ne saurait
constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (Scordino c. Italie (no 3), no
43662/98, § 89, 17 mai 2005).
. La Cour a
également plusieurs fois jugé que la perte de toute disponibilité d’un terrain,
combinée avec l’impossibilité de renverser la situation incriminée ou de la
remédier, engendre des conséquences assez graves faisant subir aux requérants
une expropriation de fait incompatible avec leur droit au respect de leurs
biens et non conforme au principe de prééminence du droit (et Guiso-Gallisay c. Italie, no 58858/00, § 94, 8 décembre 2005 ; Lanteri
c. Italie, no 56578/00, § 80, 15 novembre 2005 ; Preziosi
c. Italie, no 67125/01, §§ 44-45, 5 octobre 2006 ; Matthias
et autres c. Italie, no 35174/03, § 62, 2 novembre
2006 ; Immobiliare Podere Trieste S.r.l. c. Italie, no
19041/04, §§ 43-44, 16 novembre 2006).
En l’espèce,
en renvoyant la requérante devant les juridictions administratives, la Cour
suprême a renversé les arrêts des instances inferieures qui avaient fait droit à la prétention de la requérante en condamnant la mairie d’Oeiras
à lui verser une réparation. à ce jour, la requérante n’a pas encore
obtenu une juste indemnisation pour les préjudices subis en raison de l’acte
illicite que trois instances nationales ont pourtant successivement reconnu. La
Cour estime que l’argument, justifiant le renvoi devant les juridictions
administratives, selon lequel une juste indemnisation ne pourrait être obtenue
en suivant le mode de calcul proposé par la requérante relève d’un formalisme
excessif. En outre, ceci obligerait la requérante
à entamer une nouvelle action en indemnisation et, de ce fait, engager des
frais de procédure accrus pour faire valoir son droit, sans aucune garantie quant aux chances de succès de l’action en responsabilité civile
extracontractuelle (Sarıca et Dilaver, précité, § 44, Guillemin c. France,
no 19632/92, § 50, 21 février 1997). Il convient aussi de prendre en
compte les dispositions et la pratique internes en matière de prescription
(paragraphes 29 et 31 ci-dessus), lesquelles rendent incertaine l’issue d’une
telle action introduite plusieurs années après l’occupation du terrain. Vu que
l’expropriation de fait eut lieu en 1991 et que la requérante a introduite la
première procédure en 1998, il serait déraisonnable d’attendre l’issue d’une
troisième procédure (Serrilli c. Italie (satisfaction équitable), no 77822/01,
§ 17, 17 juillet 2008 ; Matthias et autres c. Italie (satisfaction
équitable), no 35174/03, § 14, 17 juillet 2012).
Enfin, le
Gouvernement ne démontre pas dans quelle mesure un tel recours pourrait être
efficace, suffisant et accessible, il ne fournit
aucun exemple de jurisprudence concernant ce type de situation.
Compte tenu des
observations susmentionnées concernant le défaut de « prévisibilité » dans
lequel la requérante s’est trouvée du fait des autorités, la Cour ne saurait
lui reprocher de n’avoir pas tenté, après une aussi longue période, une action
en responsabilité civile extracontractuelle contre l’Etat afin d’obtenir un
dédommagement.
. En l’absence
d’un acte formel de transfert de propriété, la Cour estime en outre que la
situation de la requérante ne saurait être considérée comme « prévisible »
et comme répondant à l’exigence de « sécurité juridique » (voir, mutatis
mutandis, Burghelea, précité, § 39), l’ingérence litigieuse n’est
pas compatible avec le principe de légalité et, par conséquent, elle a enfreint
le droit de la requérante au respect de ses biens. Une telle conclusion
dispense le Cour de rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les
exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de sauvegarde
des droits individuels.
. Partant, la
Cour rejette l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes
et dit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1
à la Convention.
II. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE
41 DE LA CONVENTION
. Aux termes de
l’article 41 de la Convention,
« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation
de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute
Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de
cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une
satisfaction équitable. »
La requérante
réclame, au titre du dommage matériel qu’elle aurait subi, 3 733 811,14 euros
(EUR), ce montant correspondant à la somme de la valeur du terrain en 2009,
soit à la date de l’introduction de la requête, (2 739 801,89 EUR) et
le préjudice pour l’occupation illégale du terrain entre 1994 et 2009
(994 009,25 EUR).
La
requérante demande également 100 000 EUR pour les frais et dépens engagés
devant les juridictions nationales et devant la Cour.
Le
Gouvernement s’oppose à la demande de la requérante. Il estime que le préjudice
matériel n’est pas démontré et que le montant réclamé est exagéré. Il considère
aussi que les frais et dépens ne sont pas établis.
La Cour
considère que, dans les circonstances de la cause, la question de l’application
de l’article 41 ne se trouve pas en état. Vu la violation constatée de l’article
1 du Protocole no 1 et l’occupation irréversible du terrain, la Cour
considère que la meilleure forme de réparation consiste dans l’octroi par l’Etat
d’une indemnité pour le dommage matériel subi. Elle rappelle que dans l’affaire
Guiso-Gallisay c. Italie (satisfaction équitable) [GC], nº
58858/00, 22 décembre 2009, la Grande Chambre a jugé opportun de revoir la
jurisprudence Papamichalopoulos et autres c.
Grèce (article 50), 31 octobre 1995, série A no
330-B en adoptant une nouvelle
approche concernant les critères d’indemnisation dans les affaires d’« expropriation
indirecte ». Elle a ainsi considéré que l’indemnisation doit correspondre
à la valeur pleine et entière du terrain au moment de la perte de la propriété,
telle qu’établie par l’expertise ordonnée par la juridiction compétente au
cours de la procédure interne. Ensuite, une fois déduite la somme
éventuellement octroyée au niveau national, ce montant doit être actualisé pour
compenser les effets de l’inflation. Il convient aussi de l’assortir d’intérêts
susceptibles de compenser, au moins en partie, le long laps de temps qui s’est
écoulé depuis la dépossession des terrains.
Cependant,
les parties n’ayant pas fourni de renseignements précis sur la valeur du
terrain en cause, il y a lieu de réserver la question et de fixer dans un délai
de six mois à compter de la date du présent arrêt la procédure ultérieure en
tenant compte de l’éventualité d’un accord entre l’Etat défendeur et la requérante
(article 75 § 1 du règlement).
PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,
1. Joint au fond l’exception du
Gouvernement relative à une action en responsabilité civile extracontractuelle
contre l’Etat devant les juridictions administratives et la rejette ;
2. Déclare la requête recevable ;
3. Dit, qu’il y a eu violation
de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ;
4. Dit
que la question de l’application de l’article 41 de la Convention ne se trouve
pas en état, en conséquence,
a) la réserve ;
b) invite
le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit, dans un délai de six
mois à compter de la date de notification du présent arrêt, leurs observations
sur cette question, et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel
ils pourraient aboutir ;
c) réserve
la procédure ultérieure et délègue
au président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
Fait en français, puis communiqué par écrit
le 16 avril 2013, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.
Stanley
Naismith Guido
Raimondi
Greffier Président
