Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)

14 avril 2005 (*)

«FEOGA - Exclusion de certaines dépenses - Stockage public d'huile d'olive - Secteur des cultures arables»

Dans l'affaire C-468/02,

ayant pour objet un recours en annulation au titre de l'article 230 CE, introduit le 31 décembre 2002,

Royaume d'Espagne, représenté par M^me L. Fraguas Gadea, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M^me S. Pardo Quintillán, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (troisième chambre),

composée de M. A. Rosas (rapporteur), président de chambre, M. R. Schintgen et M^me N. Colneric, juges,

avocat général: M. P. Léger,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, le Royaume d-�Espagne demande l-�annulation de la décision 2002/881/CE de la Commission, du 5 novembre 2002, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d-�orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie» (JO L 306, p. 26), en tant qu-�elle porte sur des corrections financières d-�un montant de 37 621,55 euros, au titre de l-�exercice financier 1999, en ce qui concerne le stockage public d-�huile d-�olive et d-�un montant de 1 229 951 euros, au titre des exercices financiers 1999 et 2000, s-�agissant des versements effectués par l-�organisme payeur de la Communauté autonome de Castille-León dans le secteur des cultures arables.

2 Ces corrections financières correspondent respectivement au montant, augmenté des intérêts de retard, de la caution fixée lors de l-�adjudication de cinq lots d-�huile d-�olive dont l-�adjudicataire a refusé la prise en charge, et à 2 % d-�une partie des dépenses à la charge dudit organisme payeur.

Le cadre juridique

La réglementation générale relative au financement de la politique agricole commune

3 Le règlement (CEE) nº 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié par le règlement (CE) nº 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1, ci-après le «règlement n° 729/70»), constitue la réglementation de base en cette matière, en ce qui concerne les dépenses antérieures au 1^er janvier 2000.

4 En vertu des articles 1^er, paragraphe 2, sous b), et 3, paragraphe 1, de ce règlement, la section garantie du FEOGA finance, dans le cadre de l-�organisation commune des marchés agricoles, les interventions destinées à la régularisation de ces marchés, entreprises selon les règles communautaires.

5 En vertu de l-�article 5, paragraphe 2, sous c), dudit règlement, la Commission des Communautés européennes décide des dépenses à écarter du financement communautaire, lorsqu-�elle constate que ces dernières n-�ont pas été effectuées conformément auxdites règles.

6 L-�article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour s-�assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités ainsi que pour récupérer les sommes perdues à la suite d-�irrégularités ou de négligences.

La réglementation communautaire relative au stockage public d-�huile d-�olive

7 Le règlement (CEE) nº 2960/77 de la Commission, du 23 décembre 1977, relatif aux modalités de mise en vente de l-�huile d-�olive détenue par les organismes d-�intervention (JO L 348, p. 46), prévoit que cette mise en vente s-�effectue, en principe, par adjudication, l-�attribution du marché se faisant, à la suite d-�un appel d-�offres, à la personne ayant offert le prix le plus élevé.

8 Selon le douzième considérant de ce règlement, il y a lieu de prévoir, afin de garantir le respect des obligations découlant de la présentation d-�une offre, de prévoir la constitution d-�une caution.

9 En vertu de l-�article 7, paragraphe 6, sous a), dudit règlement, une offre n-�est valable que si elle est accompagnée d-�une caution d-�adjudication. Le paragraphe 6, sous b), de cet article exige également une déclaration du soumissionnaire selon laquelle celui-ci renonce à toute contestation de l-�exactitude de la dénomination sous laquelle l-�huile faisant l'objet de l-�offre est mise en vente.

10 Conformément à l-�article 8, paragraphe 2, du même règlement, la caution est libérée sans délai lorsque les soumissionnaires n-�ont pas reçu l-�attribution de la vente et également lorsque l-�acheteur a payé le montant définitif du prix de vente.

11 Le règlement (CE) nº 561/99 de la Commission, du 15 mars 1999, relatif à l-�ouverture d-�une adjudication permanente pour la mise en vente de l-�huile d-�olive détenue par l-�organisme d-�intervention espagnol (JO L 69, p. 13), a pour objet la vente, au cours de cinq adjudications, de certaines quantités définies d-�huile d-�olive et fixe des modalités spéciales destinées à assurer la régularité des opérations et leurs contrôles.

12 Selon l-�article 10 de ce règlement, l-�organisme d-�intervention, l-�adjudicataire et l-�organisme stockeur procèdent, avant l-�enlèvement du lot adjugé, à une prise d-�un échantillon contradictoire et à l-�analyse de celui-ci. Cet article dispose à son second alinéa, sous a):

«Si le résultat final des analyses effectuées sur cet échantillon montre une différence entre la qualité de l-�huile d-�olive à enlever et la description de la qualité reprise dans l-�appel d-�offres, [-�] les dispositions suivantes s-�appliquent:

i) l-�organisme d-�intervention informe le jour même les services de la Commission, conformément à l-�annexe I, ainsi que le stockeur et l-�adjudicataire;

ii) l-�adjudicataire peut:

- soit accepter de prendre en charge le lot à la qualité constatée,

- soit refuser de prendre en charge le lot en cause, nonobstant la déclaration faite suite à l-�article 7, paragraphe 6, point b), du règlement (CEE) nº 2960/77. Dans ce cas, l-�adjudicataire en informe le jour même l-�organisme d-�intervention et la Commission conformément à l-�annexe II.

Ces formalités remplies, il est immédiatement libéré de toutes obligations sur le lot en cause, y compris les cautions.»

13 En vertu du sixième considérant du règlement n° 561/99, les États membres doivent prévoir toutes les mesures complémentaires compatibles avec les dispositions en vigueur pour assurer le bon déroulement de l-�action envisagée ainsi que l-�information de la Commission.

La réglementation communautaire relative aux paiements compensatoires dans le secteur des cultures arables

14 Le règlement (CEE) nº 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d-�aides communautaires (JO L 355, p. 1), prévoit que chaque État membre crée un tel système intégré qui s-�applique au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables et qui porte sur l-�ensemble des demandes d-�aides présentées, notamment en ce qui concerne les contrôles administratifs, les contrôles sur place d-�un échantillon d-�exploitations agricoles qui complètent ces contrôles administratifs et, le cas échéant, les vérifications par télédétection aérienne ou spatiale.

15 Le règlement (CEE) nº 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d-�application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d-�aides communautaires (JO L 391, p. 36), tel que modifié par le règlement (CE) nº 1648/95 de la Commission, du 6 juillet 1995 (JO L 156, p. 27, ci-après le «règlement n° 3887/92»), énonce dans son septième considérant que le respect des dispositions en matière d-�aides communautaires doit être contrôlé de façon efficace.

16 À cet effet, l-�article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92 prévoit que les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l-�octroi des aides et primes.

17 Selon le paragraphe 4 dudit article, les demandes faisant l-�objet de contrôles sur place sont déterminées par l-�autorité compétente notamment sur la base d-�une analyse des risques. Cette analyse tient compte des montants d-�aides, du nombre de parcelles ou de la surface pour lesquels l-�aide est demandée, de l-�évolution en comparaison avec l-�année précédente, des constatations faites lors de contrôles pendant les années précédentes et d-�autre paramètres à définir par les États membres.

18 L-�article 9, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n° 3887/92 prévoit la diminution, en cas d-�écart entre la superficie déclarée dans une demande d-�aides «surfaces» et celle effectivement déterminée lors du contrôle, du montant de l-�aide en fonction de l-�excédent constaté. Selon le troisième alinéa de ce paragraphe, en cas de fausse déclaration faite délibérément ou par négligence grave, l-�exploitant en cause est exclu du bénéfice du régime d-�aides concerné au titre de l-�année civile en question et, s-�il s-�agit d-�une fausse déclaration faite délibérément, il est exclu du bénéfice de tout régime d-�aides visé à l-�article 1^er, paragraphe 1, du règlement n° 3508/92 au titre de l-�année civile suivante, pour une superficie égale à celle pour laquelle sa demande d-�aides a été refusée.

Sur la correction financière relative au stockage public d-�huile d-�olive

Argumentation des parties

19 Selon le gouvernement espagnol, la correction financière effectuée au titre du stockage public d-�huile d-�olive correspond au montant de la caution déposée par un adjudicataire qui a refusé de prendre en charge les lots qui lui avaient été attribués. La Commission aurait écarté ledit montant du financement communautaire en raison de la violation de l-�obligation d-�information incombant à l-�adjudicataire en vertu de l-�article 10, second alinéa, sous a), ii), du règlement n° 561/99.

20 Ce gouvernement considère, d-�une part, que l-�autorité espagnole compétente agit en tant que représentant de la Commission et qu-�une notification faite à cette autorité doit être considérée comme étant adressée aux services mêmes de la Commission. D-�autre part, il fait valoir que, par une télécopie du 29 juin 1999 lui demandant l-�autorisation d-�inclure les lots en cause dans la prochaine adjudication, cette autorité aurait implicitement informé la Commission du refus exprimé par l-�adjudicataire en question. Par ailleurs, les finances communautaires n-�auraient en rien été lésées, puisque les lots d-�huile d-�olive dont la prise en charge a été refusée ont continué à faire partie du stock d-�intervention et à être soumis à la réglementation communautaire.

21 La Commission estime que, en ne l-�ayant pas informée de son refus de prendre en charge les cinq lots en cause, ledit adjudicataire a manqué à l-�obligation qui lui incombait en vertu de l-�article 10, second alinéa, sous a), ii), du règlement n° 561/99. La possibilité de refuser les lots constituant une dérogation à la règle énoncée à l-�article 7, paragraphe 6, du règlement n° 2960/77, l-�adjudicataire ne serait libéré de toute obligation que s-�il observe la procédure prévue en cas de refus, la constitution de la caution servant précisément à garantir le respect des obligations découlant de la présentation d-�une offre. Par conséquent, les autorités espagnoles auraient dû retenir la caution afférente à ces lots et, par la suite, auraient dû verser celle-ci au FEOGA. Le préjudice financier subi par ce dernier résulterait de la libération indue de la caution.

Appréciation de la Cour

22 Selon le libellé de l-�article 10, second alinéa, sous a), ii), du règlement n° 561/99, en cas de refus de prise en charge de lots dans les conditions prévues par ledit règlement, l-�adjudicataire doit informer à la fois l-�organisme d-�intervention et la Commission afin de se voir restituer la caution déposée lors de la présentation de l-�offre.

23 Il convient de relever, en premier lieu, que, dans les cas où la réglementation communautaire relative au financement de la politique agricole commune prévoit, au cours d-�une procédure d-�adjudication, que certaines formalités soient observées, la méconnaissance de l-�une de celles-ci, lors de ladite procédure, constitue une violation du droit communautaire et les dépenses afférentes à cette dernière ne sauraient, en principe, être mises à la charge du FEOGA lors de l-�apurement des comptes pour l-�exercice financier en cause (voir, par analogie, arrêts du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, Rec. p. 321, point 10, et du 27 février 1985, Italie/Commission, 55/83, Rec. p. 683, point 21).

24 Dès lors, il y a lieu d-�examiner le moyen du gouvernement espagnol selon lequel une notification faite aux services de l-�autorité espagnole compétente doit être considérée comme étant adressée à la Commission.

25 Cette thèse ne saurait être retenue. En effet, contrairement à ce que soutient ledit gouvernement, il ne ressort aucunement du dossier que les services de l-�organisme d-�intervention seraient investis d-�un quelconque pouvoir de représentation de la Commission auprès des adjudicataires ni que le respect de la disposition prescrivant l-�obligation d-�information en cause reposerait sur une règle de droit national prévoyant que ces services transmettent la notification qui leur aurait été adressée aux services compétents de la Commission. En outre, aucun élément du dossier ne donne à penser qu-�une telle transmission aurait effectivement eu lieu.

26 Par ailleurs, ainsi qu-�il ressort de la lettre de l-�article 10, second alinéa, sous a), ii), du règlement n° 561/99, l-�adjudicataire n-�est libéré de ses obligations, y compris de celle relative au cautionnement, que lorsqu-�il a informé l-�organisme d-�intervention et la Commission de son refus de prendre en charge les lots concernés. Il s-�agit d-�une condition cumulative à laquelle aucune dérogation ne peut être admise, la disposition en cause constituant elle-même une dérogation, d-�interprétation stricte, à la règle générale, énoncée aux articles 7, paragraphe 6, et 8, paragraphe 2, du règlement nº 2960/77, lus ensemble, selon laquelle la caution qui accompagne l'offre de celui qui se voit attribuer le marché est libérée uniquement lorsque le montant définitif du prix a été payé (pour une application littérale des dispositions réglementaires en matière de politique agricole, voir, notamment, arrêt du 29 janvier 1998, Prolacto, C-'346/96, Rec. p. I-'345, points 43 et 69).

27 Au soutien de son argumentation le gouvernement espagnol précise également qu-�il aurait implicitement informé la Commission du refus de l-�adjudicataire de prendre en charge les lots en cause par l-�envoi de la télécopie du 29 juin 1999 demandant l-�autorisation d-�inclure ces lots dans la prochaine adjudication.

28 Il n-�apparaît pas que l-�article 10, second alinéa, sous a), ii), du règlement n° 561/99 puisse donner lieu à une interprétation permettant de prendre en compte une telle argumentation. En effet, la Cour a jugé que, même dans les cas d-�application objectivement erronée du droit communautaire, fondée sur une interprétation adoptée de bonne foi par les autorités nationales, les articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 exigent que les coûts afférents à une telle application soient à la charge des États membres. Cette interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses par le FEOGA s-�impose en raison de la finalité de ce dernier règlement, la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d-�égalité entre les opérateurs économiques des États membres s-�opposant à ce que les autorités nationales d-�un État membre, par une interprétation large d-�une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux des autres États membres où une interprétation plus stricte est maintenue (voir, notamment, arrêts du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, 11/76, Rec. 245, points 8 et 9, ainsi que Italie/Commission, précité, point 31).

29 En outre, le gouvernement espagnol conteste la correction financière appliquée au motif que le FEOGA n-�aurait subi aucun préjudice financier.

30 Le dépôt d-�une caution lors de la présentation d-�une offre est destiné à couvrir la perte financière éventuelle subie en cas de non-paiement du prix de vente. En l-�occurrence, le prix de vente n-�a pas été versé du fait du refus de l-�adjudicataire de prendre en charge les lots qui lui avaient été attribués. La caution doit donc, en principe, être retenue puis versée au FEOGA, à moins que la dérogation prévue à l-�article 10, second alinéa, sous a), ii), du règlement n° 561/99 trouve à s-�appliquer. Or, ainsi qu-�il ressort des considérations qui précèdent, les conditions fixées par cette disposition n-�ont pas, en l-�espèce, été satisfaites. Par conséquent, la caution a été indûment libérée. Cette libération indue de la caution est constitutive d-�un préjudice financier pour le FEOGA.

31 Compte tenu de ce qui précède, il convient d-�écarter comme non fondée l-�argumentation invoquée par le gouvernement espagnol à l-�encontre de la correction financière appliquée au titre du stockage public d-�huile d-�olive.

Sur la correction financière relative aux paiements compensatoires dans le secteur des cultures arables

Argumentation des parties

32 Le gouvernement espagnol conteste la correction financière, correspondant à 2 % des dépenses concernées, effectuée par la Commission au titre des paiements à la charge de l-�organisme payeur de la Communauté autonome de Castille-León. En premier lieu, selon ledit gouvernement, la réglementation communautaire n-�exigerait pas que l-�analyse des risques tienne compte des résultats des contrôles administratifs de la campagne en cours. En deuxième lieu, il serait impossible, pour des raisons pratiques liées à la précocité des récoltes dans ladite Communauté autonome, d-�effectuer tous les contrôles administratifs avant d-�effectuer les contrôles sur place. En dernier lieu, l-�absence de politique claire en matière de détection et de traitement des cas de fausses déclarations faites délibérément ou par négligence grave résulterait d-�une lacune de la réglementation communautaire, celle-ci ne prévoyant pas de critères quantitatifs ni qualitatifs à cet égard.

33 La Commission estime que, en ce qui concerne les récoltes des années 1998 et 1999, le système de contrôle mis en place par les autorités espagnoles en matière d-�identification des cas de fausses déclarations faites délibérément ou par négligence grave est défaillant, car, d-�une part, les contrôles administratifs de l-�année en cours ne sont pas inclus dans l-�analyse des risques servant à déterminer les demandes qui feront l-�objet d-�un contrôle sur place et, d-�autre part, l-�édiction de lignes directrices claires permettant au personnel chargé des contrôles de détecter et de traiter de tels cas fait défaut.

Appréciation de la Cour

34 S-�il est vrai que l-�article 6, paragraphe 4, du règlement n° 3887/92 n-�exige pas expressément que les contrôles administratifs de la campagne en cours soient inclus dans l-�analyse des risques servant à déterminer les demandes qui feront l-�objet d-�un contrôle sur place, rien ne permet de considérer que la liste des éléments dont l-�analyse des risques tient compte, mentionnée audit paragraphe, a un caractère exhaustif.

35 En effet, même si la réglementation communautaire relative à l-�octroi des aides et primes n-�impose pas expressément aux États membres d-�instaurer des mesures de surveillance et des modalités de contrôle telles que celles évoquées par la Commission lors de l-�apurement des comptes en cause, il n-�en reste pas moins que cette obligation découlerait, le cas échéant, implicitement du fait que, en vertu de la réglementation en question, il incombe aux États membres d-�appliquer les régimes de primes en cause et d-�organiser un système efficace de contrôle et de surveillance (voir, en ce sens, l-�arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-'8/88, Rec. p. I-'2321, point 16).

36 Il résulte de cette réglementation, telle que rappelée aux points 3 à 6 et 14 à 18 du présent arrêt, que les États membres sont tenus d-�organiser un ensemble de contrôles administratifs et sur place permettant d-�assurer que les conditions matérielles et formelles d-�octroi des primes sont correctement observées. Si une telle organisation d-�ensemble de contrôles fait défaut ou si celle mise en place par un État membre est défaillante au point de laisser subsister des doutes quant à l-�observation de ces conditions, c-�est à juste titre que la Commission ne reconnaît pas certaines dépenses effectuées par l-�État membre concerné (voir arrêt Allemagne/Commission, précité, points 20 et 21).

37 Par conséquent, le seul fait que l-�obligation d-�inclure les résultats des contrôles administratifs de la campagne en cours dans l-�analyse des risques servant à déterminer les demandes qui feront l-�objet d-�un contrôle sur place ne soit pas expressément imposée par une réglementation ne suffit pas à écarter la position de la Commission. Partant, il convient de s-�interroger sur l-�efficacité, en ce qui concerne la détection et le traitement des cas de fausses déclarations faites délibérément ou par négligence grave, de l-�ensemble des contrôles administratifs et sur place mis en œuvre dans la Communauté autonome de Castille-León.

38 En vertu de l-�article 6, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92, il incombe aux États membres d-�effectuer des contrôles administratifs et sur place de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l-�octroi des aides et primes.

39 À cet égard, il y a lieu de rappeler la jurisprudence de la Cour selon laquelle le contrôle administratif et l-�inspection sur place ont été conçus par le législateur communautaire comme deux moyens de vérification qui, tout en étant distincts, se complètent réciproquement (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 1996, Allemagne/Commission, C-'41/94, Rec. p. I-'4733, point 43).

40 Il ressort également de cette jurisprudence que le contrôle administratif, qui précède les inspections sur place, doit être effectué de manière à permettre aux autorités nationales de tirer toutes les conclusions possibles, certitudes ou doutes, quant au respect des conditions de l-�octroi des aides et primes (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 1996, Allemagne/Commission, précité, point 17).

41 Dès lors, la constatation effectuée, en l-�espèce, par la Commission, selon laquelle les résultats des contrôles administratifs de la campagne en cours ne sont pas inclus dans l-�analyse des risques servant à déterminer les demandes qui feront l-�objet d-�un contrôle sur place, constitue un élément susceptible de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d-�un ensemble, adéquat et efficace, de contrôles administratifs et sur place permettant la détection et le traitement des cas de fausses déclarations faites délibérément ou par négligence grave.

42 Or, le gouvernement espagnol, qui ne produit aucun élément de nature à contredire cette constatation, se borne à soutenir, d-�une part, que les contrôles sur place n-�apportent pas nécessairement d-�éléments d-�appréciation complétant les résultats du contrôle administratif et susceptibles d-�éclaircir davantage le comportement du déclarant et, d-�autre part, que l-�absence de politique claire en matière de détection et de traitement des cas de fausses déclarations faites délibérément ou par négligence grave résulte de la réglementation communautaire applicable aux paiements à l-�origine de la présente affaire.

43 Ledit gouvernement n-�étant pas parvenu à dissiper les doutes exprimés par la Commission, il convient de constater que l-�obligation d-�assurer, en matière de détection et de traitement des cas de fausses déclarations faites délibérément ou par négligence grave, un ensemble de contrôles administratifs et sur place permettant une vérification efficace du respect des conditions pour l-�octroi des aides et primes n-�a pas été respectée.

44 En outre, il est de jurisprudence constante qu-�un État membre ne saurait invoquer des difficultés pratiques pour justifier le défaut de mise en œuvre de contrôles appropriés (voir, notamment, arrêt du 21 février 1991, Allemagne/Commission, C-'28/89, Rec. p. I-'581, point 18).

45 Le moyen avancé par le gouvernement espagnol, selon lequel celui-ci serait dans l-�impossibilité pratique d-�effectuer les contrôles administratifs dans des délais permettant de les intégrer dans l-�analyse de risque de la campagne en cours doit, par conséquent, être écarté.

46 Il en va de même du moyen tiré de ce que la détermination de l-�intention frauduleuse ou de la négligence grave dans une fausse déclaration impliquerait un jugement de valeur par l-�autorité espagnole concernée excédant la compétence de cette dernière.

47 Dès lors, l-�argumentation du gouvernement espagnol invoquée à l-�encontre de la correction financière représentant 2 % d-�une partie des dépenses à la charge de l-�organisme payeur de la Communauté autonome de Castille-León dans le secteur des cultures arables ne saurait être retenue.

48 Compte tenu de l-�ensemble des considérations qui précèdent, le recours doit être rejeté.

Sur les dépens

49 En vertu de l-�article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s-�il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d-�Espagne et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) Le Royaume d-�Espagne est condamné aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: l'espagnol.